Dayton-aftalen afsluttede i 1995 den blodigste konflikt i Europa siden Anden Verdenskrig. Aftalen kom i stand efter tre og et halvt års krig i Bosnien-Hercegovina og en voksende kritik af det internationale samfunds manglende indgriben. Særligt FN's passivitet i dagene omkring folkemordet i Srebrenica udstillede institutionens svaghed.
Tiden efter var derfor præget af et tungt pres på det internationale samfund ledt af USA om at få bragt en ende på krigens uhyrligheder. Aftaleudkastet i 1995 blev som konsekvens præget en vis form for uopsættelighed.
Da lederne Slobodan Milošević, Alija Izetbegović og Franjo Tudjman efter slidsomme forhandlinger skrev under på fredsaftalen i Dayton, Ohio, satte de også rammerne for landets fremtidige politiske og institutionelle opbygning. Dayton udgør nemlig også landets forfatning. I udgangspunktet var det blot tænkt som en midlertidig løsning, men med tiden har det vist sig at være meget svært at få gjort op med konstruktionen Dayton.
Som ph.d. i jugoslavisk historie og en af Danmarks førende forskere i Balkan, Zlatko Jovanović, fortæller, var freden det ubetinget vigtigste i 1995:
“Det internationale samfund ville for alt i verden have freden. Hvis blot man kunne få fred, så var det med hensigten om, at man skulle revidere og genforhandle aftalen på et senere tidspunkt.”
Dayton betød en opdeling i en bosniakisk-kroatisk Føderation og det serbiske Republika Srpska. Dertil affødte aftalen også et samfund med komplekse politiske og administrative strukturer med en etnisk, sproglig, uddannelsesmæssig, politisk og social opdeling.
Ph.d. i brug af historie, sprog og religion til etnisk adskillelse i Bosnien, Selma Bukovica Gundersen påpeger:
“Man har skabt en segregering i samfundet, der blandt andet indebærer en opdeling af uddannelsessystemet baseret på etniske, sproglige og religiøse tilhørsforhold. Her bliver børn og unge for eksempel undervist i forskellige historiske narrativer på de ‘forskellige sprog’, afhængigt af deres gruppetilhørsforhold.”
Bosniens forfatningskonstruktion kaldes inden for statskundskaben for consociationalism. En konstruktion, der har givet de tre ‘hoved’-befolkningsgrupper en proportionel politisk repræsentation, med en dertilhørende ret til at blokere for hinanden. Det kan for eksempel være i forbindelse med politiske beslutninger omkring retsreformer, EU-medlemskab eller infrastruktur. I tillæg hertil kan nævnes nogle utroligt komplekse valgsystemer, der gennem årene har haft meget lav befolkningsmæssig opbakning.
Jasmin Hasić, der er bosnisk menneskerettighedsaktivist og forsker inden for post-konflikt forhold i Bosnien, mener på linje med Zlatko Jovanović og Selma Bukovica Gundersen, at Dayton-aftalens politiske system er et af landets helt store udfordringer. Med aftalen har man blot sikret en minimal og nødvendig fred, som i praksis har fastfrosset det krigsramte Bosnien, sådan som det så ud i 1995.
Det har resulteret i et dysfunktionelt samfund uden de store muligheder for udvikling. Dette i et samfund, der i et meget begrænset omfang har haft et fælles opgør eller skabt et fælles sprog for krigene i 1990'erne. Derudover findes en udtalt klientelisme og korruption i det bosniske system.
Med alt det i baghovedet bør det også påpeges, at der i Bosnien har været interne forsøg på at forandre systemet. Blandt andet udgjorde den kasserede 'April-pakke’ i 2006 en af de hidtidige hovedansatser til et reformforslag. Reformen skulle skabe et langt mere smidigt politisk system, der på forskellige måder skulle tage færre hensyn til etniske skel.
Den ironiske folkeret
Som var det taget ud af et eksperimentelt laboratorie, blev det første udkast til Dayton-aftalen til på foranledning af det internationale samfunds jurister, politologer og diplomater. Sidenhen blev det forhandlet og accepteret af de nationalistiske figurer, Alija Izetbegovic, Slobodan Milošević og Franjo Tudjman.
Allerede dengang lød en kritik af Dayton-aftalen fra de ikke-nationalistiske kræfter i Bosnien, især fra en række intellektuelle, der mente, at aftalen ville føre til en skærpet etnisk segregering.
Med Dayton-aftalen har man forsøgt at indrette et multi-etnisk samfund under folkeretlige principper, som det internationale samfund efterfølgende har haft ansvaret for at håndhæve. Sidst det skete var tidligere i år, da Den Høje Repræsentant, Christian Schmidt suspenderede al offentlig støtte til Republika Srpska’s leder, Milorad Dodik og hans parti grundet fortsatte angreb på landets forfatningsmæssige orden.
Men ifølge Jasmin Hasić er det folkeretlige udgangspunkt, et der efterfølgende har har skabt vanskelige forhold for det bosniske samfund:
"Bosniens nuværende forfatning er en del af Dayton-aftalens fjerde anneks, der aldrig er blevet behandlet demokratisk eller ratificeret i det nationale parlament."
fortæller han og påpeger efterfølgende:
“Dayton-aftalen blev kun skrevet på engelsk, og det har skabt fortolkningsmæssige problemer i oversættelsen til bosnisk. Samtidig med at det bosniske samfund, i tillæg til en international aftale, efterfølgende måtte opbygge en række nationale institutioner og en forvaltning heraf."
Forholdet mellem det internationale samfund og Bosniens politiske system er med al tydelighed lige så vanskeligt, som det er uomgængeligt. Blandt andet nævner Jasmin Hasić det ironiske i, at Bosnien er det eneste land i Europa, hvor der i forfatningen fra 1995 står indskrevet, at Den Europæiske Menneskerettighedskonvention og Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol står over de nationale love. Han påpeger, at det vel at mærke er i et land, der først blev medlem af Europarådet i 2002.
Tænker man samtidig på, at kredsen omkring Dayton-aftalen anno 1995 talte lande som USA, Rusland, Storbritannien, Tyskland og Frankrig, kan en skelen til de geopolitiske spændinger og konflikter anno 2025 sikkert fremprovokere nervøse ansigtstræk hos mange.
EU-integration er både en udfordring og en mulighed
I 2022 kunne Bosnien kalde sig et officielt EU-kandidatland. EU’s strategiske ambitioner om at udvide Unionen samt tildelingen af kandidatlands-status til Bosnien er efter alt at dømme præget af Ruslands fuldskalainvasion af Ukraine i 2022.
Under det netop overståede danske EU-formandskab har spørgsmålet om EU-udvidelse da også været genstand for mange drøftelser, ligesom at europaministeren, udenrigsministeren og Folketingets Europaudvalg har besøgt Bosnien i løbet af 2025. Året, hvor Danmark også åbnede en ambassade i landet.
Spørger man imidlertid Europa-Kommissionen, der offentliggjorte den årlige EU "Enlargement Package" i november 2025 med en opgørelse over udviklingen og forbedringspotentialet i kandidatlandene, er der både brug for reformer, forbedringer og udvikling, hvis Bosnien skal gøre sig håb om at kunne leve op til EU’s acquis.
Det, der for nuværende holder Bosnien fra at blive et fuldgyldigt EU-medlemsland, er eksempelvis splittelse i de demokratiske og politiske strukturer, underminering af retsinstitutioner, korruption samt en manglende politiske repræsentation af romaer og jøder. En række af de udfordringer udspringer direkte eller indirekte af Dayton-aftalen. Måske vil netop et moderat pres fra EU's udvidelsesdagsorden være noget, der kan skubbe til de interne reformdagsordener?
Konkrete forandringer "nedefra"
Et moderat pres udefra bør komplementeres af et civilsamfund, der med sine organisationer og tænketanke skubber på nedefra. Zlatko Jovanović siger:
“I den fastlåste situation har det internationale samfund ikke andet valg end at forsøge at lokalisere nogle vigtige og konkrete problematikker så som antikorruption, ligestilling eller den grønne omstilling. Derefter kan man identificere nogle relevante eksperter, politiske aktører samt civilsamfundsaktører. På den måde kan man nedefra gå ind og ændre konkrete samfundsproblematikker en bid af gangen.”
For som han siger om civilsamfundet:
“Det er aktører, der bevæger sig ude i landet og i befolkningen på tværs af etniske skel, og som i modsætning til politikerne har en forståelse for befolkningens konkrete behov og ønsker.”
Blandt andet kan organisationer som Circle 99 (Krug 99), Tuzla borgerforum (Forum građana Tuzla) og Humanity in Action nævnes. Hver især arbejder de på forskellige måder med advocacy, uddannelse, aktivisme og policy-udvikling på tværs af etnicitet, professioner og samfundssektorer.
I varierende grad arbejder disse organisationer for demokrati, fred, stabilitet, retssamfund, menneskerettigheder, tolerance, ligestilling, den grønne omstilling, internationale forhold og diplomati samt en tættere europæisk integration.
Der findes også civilsamfundsaktører, der forsøger at bygge bro via tværgående tematikker. Blandt andet kan nævnes ungeengagement i organisationen PRONI Center for Youth Development eller med rock-musikken hos Mostar Rock School.
Når det er sagt, påpeger Jasmin Hasić også, at relationen mellem det bosniske civilsamfund og det internationale samfund er udfordret. Hertil tilføjer han, at det internationale samfund og de bilaterale donorer har skåret for meget på den direkte støtte til det bosniske civilsamfund. Samtidig bliver den eksisterende støtte udhulet, da den i stigende grad kanaliseres igennem de multilaterale organisationer, der er til stede i Bosnien, såsom FN-agenturer og OSCE. En forudsætning, han mener, gør det vanskeligere for landets civilsamfund at operere.
Håb og handling - det lange seje træk
Om en reel forandring i det bosniske samfund nogensinde kommer til at ske, findes der næppe noget nemt og klart svar på. Det internationale samfund, de nationale politikere og civilsamfundet må formentlig indstille sig på, at det kun er en langsigtet og komplementær indsats, der i sidste ende skabe nødvendige samfundsforandringer.
Med en arena, der består af et omfattende kludetæppe af nationale og internationale aktører, er der imidlertid håb for, at man i Bosnien i fremtiden kan se en forandring udefra, indefra og nedefra.
