Der var store smil på læberne hos NATO’s generalsekretær Jens Stoltenberg og Makedoniens premierminister Zoran Zaev i Bruxelles 12. juli 2018. En aftale med Grækenland om et nyt navn til landet havde åbnet døren til NATO. EU-medlemskabet kunne også skimtes i horisonten.
Otte år senere er Nordmakedonien medlem af NATO, men vejen til EU er endnu engang blokeret. Landet fik kandidatstatus tilbage i 2005 og indledte efter mere end halvandet årti formelt optagelsesprocessen i 2022, men har endnu ikke åbnet et eneste forhandlingskapitel.
Undervejs er Grækenland stået i vejen, derefter Frankrig, Danmark og Nederlandene, inden Bulgarien kom ind fra højre. Landet, der engang blev betragtet som en oplagt kandidat til tidlig EU-optagelse på Vestbalkan, sidder fast.
Nordmakedoniens bumlede vej mod et EU-medlemskab er fortællingen om, hvordan historiebrug i moderne politik kan aktiveres som et instrument i de selvsamme fora, der ellers har til formål at styrke samarbejdet – og hvor meget enkelte medlemslandes nationale interesser kan præge EU’s udvidelsespolitik.
Den første blokering: Navnestriden med Grækenland
Siden Nordmakedoniens løsrivelse fra Jugoslavien i 1992 ulmede der en politisk konflikt med nabolandet Grækenland. Grækerne bestred helt fra begyndelsen af 1990’erne brugen af navnet Makedonien. Makedonien er nemlig også navnet på et tilstødende område på den anden side af grænsen i det nordlige Grækenland. Grækerne henviste samtidig til landets brug af symboler som fx antikkens Verginasol og den stedvise identifikation af den makedonske stat med det antikke makedonske folkeslag.
Konflikten førte i 1990’erne til en halvandet år lang græsk embargo. Det var kritisk for Nordmakedonien, der var afhængigt af at kunne bruge havnen i Thessaloniki, da der i samme periode var en FN-embargo mod Jugoslavien mod nord. En midlertidig løsning mellem parterne blev dog fundet i 1995. Nordmakedonien brugte Former Yugoslav Republic of Macedonia (FYROM), indtil der blev landet en endelig aftale.
Relationen mellem de to lande var betændt og konflikten fastfrossen frem til midten af 2000’erne. Ved NATO’s topmøde i Bukarest i 2008 blussede den op i lys lue igen. Grækenland nedlagde veto mod landets optagelse i NATO og gjorde det samtidig klart, at man også ville nedlægge veto ved EU-optagelsesforhandlingerne.
Den græske blokering er sidenhen blevet betegnet som et skæbnesvangert vendepunkt for Nordmakedonien. Under ledelse af premierminister Nikola Gruevski og højrefløjspartiet VMRO-DPMNE slog landet derefter ind på en autoritær og højrenationalistisk kurs. Her spillede brugen af de omstridte historiske referencer til antikken en omfattende rolle for såvel mobilisering af befolkningen som korruption.
Navnlig det store byfornyelsesprojekt “Skopje 2014” blev et klart eksempel på den uhellige alliance mellem nationsopbygning på den ene side og korruption på den anden side. Uden offentlig inddragelse og uden at følge reglerne for offentlige udbud blev cirka 4,5 milliarder kroner brugt på projektet. Senere afsløringer ville vise, at Nikola Gruevski og hans parti VMRO-DPMNE lukrerede og kanaliserede midlerne væk fra de oppustede budgetter.
I samme periode blev mediefriheden indskrænket, og embedsværket overtaget af Gruevskis loyalister. VMRO-DPMNE og Gruevski havde på få år overtaget al magt i landet, en gedigen state capture. I løbet af 2015 offentliggjorde oppositionspartiet Socialdemokraterne (SDSM) dokumentation for ulovlig aflytning af omkring 20.000 personer. Afsløringerne udløste protester, og i januar 2016 gik Gruevski af. I 2018 flygtede han til Ungarn, inden han i 2022 blev idømt syv års fængsel in absentia for bl.a. korruption.
Nyt navn et kontroversielt, men nødvendigt offer
Efter Gruevskis fald blæste der for en stund nye vinde i landet. Socialdemokraterne, SDSM, dannede sammen med det albanske minoritetsparti DUI regering i 2017. Under ledelse af socialdemokraten Zoran Zaev blev skårene med nabolandet Grækenland klinket ved underskrivningen af Prespa-aftalen i 2018. Her gik grækerne med til at fjerne blokeringen i NATO og EU på betingelse af, at landet ændrede sit navn til Nordmakedonien.
Navneændringen var ekstremt kontroversiel og blev betegnet som “forræderi” af den nye leder af det tidligere regeringsparti VMRO-DPMNE, Hristijan Mickoski. Kontroversiel var den også blandt befolkningen. Selvom et overvældende flertal på 94% stemte ja til navneændringen, var valgdeltagelsen på blot 36%. Folkeafstemningen var blevet boykottet af dele af det makedonske samfund.
Parlamentet vedtog navneændringen i januar 2019, og Former Yugoslav Republic of Macedonia ændrede navn til Nordmakedonien; motorvejen Alexander den Store blev til motorvejen Venskab; Verginasolen blev fjernet fra de offentlige institutioner; alle offentlige skilte ændret – og borgerne fik nye pas med det nye navn. Rent lavpraktisk var det et utroligt omfattende arbejde, men forventningen var også, at det ville kaste et EU-medlemskab af sig. Ifølge regeringen var det et nødvendigt offer.
Fra anden til tredje blokering: Identitetsstriden med Bulgarien
Blækket på de nye pas var knapt tørt, før forhåbningen om snarligt EU-medlemskab led sit første knæk. I oktober 2019 blokerede Danmark, Frankrig og Nederlandene for optagelsesforhandlingerne med henvisning til, at der var behov for at ændre i en række tekniske aspekter af processen. Blokeringen tilfredsstillede på ingen måde EU-Kommissionen. Formand Jean-Claude Juncker betegnede blokeringen som “en stor historisk fejl” og gjorde svigtet fra EU’s side tydeligt: “Hvis vi gerne vil være respekterede, må vi holde vores løfter”.
Meget tyder på, at Juncker havde ret i at betegne beslutningen som “historisk”. Man havde givetvis passeret et window of opportunity. For ved det følgende efterårs topmøde om EU-udvidelse i 2020, blev Nordmakedonien nemlig mødt af ny modstand, denne gang fra nabolandet Bulgarien.
De to lande har en længerevarende historie- og identitetsstrid. Man forsøgte at tage første skridt i løsningen af den med en naboskabsaftale i 2017. Ifølge den skulle en fælles historikerkommission bilægge uenighederne med det ambitiøse mål at finde fælles fodslag om en række historiske personer, begivenheder og symboler, der har splittet de to lande siden den kolde krigs begyndelse.
Ifølge den bulgarske regering – og store dele af den bulgarske befolkning – deler de to lande i store træk historie, sprog og identitet. Det afvises fra officiel nordmakedonsk side, og store dele af befolkningen, som fastholder et selvstændigt makedonsk sprog og en særskilt national identitet og historie.
Kommissionens arbejde var lige begyndt, men samarbejdet var ekstremt udfordret. Den var nemlig udgjort af historikere fra begge sider med komplet modsatrettede interesser og vidt forskellige teoretiske udgangspunkter. Kløften var for stor. I 2019 fremlagde den bulgarske regering en meget kategorisk rammeposition, der truede med blokering af Nordmakedonien. Udover ikke at anerkende det makedonske sprog som selvstændigt fra det bulgarske, opfordrede bulgarerne makedonerne til snarlig accept af en række kontante krav. Det var ellers, hvad den historiske kommission havde til opgave at løse – uden politisk indblanding.
Årsagen til den hårde bulgarske kurs i efteråret 2019 skal findes i indenrigspolitiske forhold: Premierminister Bojko Borisovs borgerlige parti GERB havde i sommeren 2017 indgået i regering med højrefløjspartiet VMRO-BND, hvis leder vicepremierminister Krasimir Karakachanov pressede på for en kompromisløs linje. Samtidig var Borisov under pres som følge af en række korruptionsskandaler. Dels som afledning fra den hjemlige krise, der voksede i løbet af 2020, og dels som resultat af presset fra regeringspartiet VMRO-BND endte Bulgarien således med at blokere for Nordmakedoniens optagelsesforhandlinger.
Blandt de store EU-medlemslande var der manglende forståelse – og rent ud sagt frustration: Endnu en gang forpurrede et enkelt medlemsland EU’s målsætning om at udvide Unionen. I Nordmakedonien var konsekvenserne til at tage og føle på: Efter 15 år som kandidat havde landet endnu ikke åbnet et eneste forhandlingskapitel. Der var ingen konkrete fremskridt overhovedet.
To år senere i 2022 fremlagde det franske formandskab i EU-Rådet en mulig løsning, siden kendt som det “franske forslag”: Anerkendelse af den bulgarske minoritet i Nordmakedoniens forfatning på lige fod med blandt andet de albanske, tyrkiske og serbiske mindretal.
Det var på papiret simpelt, og begge landes regeringer accepterede det franske forslag i juli 2022. Men det var også kun på papiret. Problemet var nu den indenrigspolitiske situation i Nordmakedonien: Det højrenationale VMRO-DPMNE modsatte sig, og det lykkedes ikke socialdemokraterne at finde de nødvendige mandater i det nordmakedonske parlament.
For en fortvivlet befolkning, der havde den nylige navneforandring frisk i erindringen, voksede utilfredsheden med den kompromissøgende tilgang, og befolkningen havde samtidig mistet tilliden til socialdemokraterne. Dels som følge af deres udfordrede EU-kurs, dels som følge af en række korruptionssager. Ved parlamentsvalget i 2024 led socialdemokraterne et forsmædeligt nederlag til højrefløjspartiet VMRO-DPMNE. VMRO-DPMNE var gået på valg på ikke igen at skulle føje sig for et naboland, og lederen Hristijan Mickoski understregede gang på gang under valgkampen, at det var muligt at få EU-medlemskab uden at skrive det bulgarske mindretal ind i forfatningen.
Temperaturen stiger – det bulgarske krav forbliver
Er det lykkedes Mickoski? Nej: Fire år efter det franske løsningsforslag har Nordmakedonien endnu ikke åbnet et eneste forhandlingskapitel.
Relationerne mellem de to nabolande er siden da nået et nyt lavpunkt med nærmest ingen dialog mellem regeringskontorerne om emnet. Situationen er samtidig blevet tiltagende anspændt: Makedonske kulturhuse vandaliseres i Pirin i det sydvestlige Bulgarien, etnisk bulgarske aktivister udsættes for vold i Nordmakedonien, og i sommeren 2026 blev to bulgarske diplomatbiler sat i brand i det centrale Skopje. De mange udmeldinger fra de respektive parter er også begyndt at påvirke befolkningerne: Ifølge en nylig undersøgelse betragter makedonerne Bulgarien som den største trussel for nationen – foran fx Rusland.
Det er der ikke noget at sige til, for tonen er hård. I maj 2023 fortalte den daværende nordmakedonske premierminister Dimitar Kovachevski, at Bulgariens diskurs overfor Nordmakedonien lignede “den, som Rusland bruger overfor Ukraine”. I juni 2024 udtalte Bulgariens daværende præsident Rumen Radev, at “maskerne endegyldigt er faldet”, og at den nordmakedonske regerings største frygt er at “anerkende eksistensen af ordene bulgarer og bulgarsk”. Premierminister Hristijan Mickoski omtalte i 2025 den daværende bulgarske udenrigsminister Georg Georgiev som en “mus, der provokerer en løve”.
Alt imens der råbes fra begge sider, sker der tæt på intet i de officielle diplomatiske kanaler. I juni 2026 afviste den nyvalgte premierminister Rumen Radev endnu en gang et møde med sin nordmakedonske modpart, fordi “problemet ikke er bilateralt”. Ifølge Radev har Mickoski faktisk “et problem med EU”, og ikke Bulgarien.
Det sidste er teknisk set for så vidt rigtigt nok. For det franske forslag er blevet en del af EU’s officielle krav for at åbne de første forhandlingskapitler. Det betyder samtidig også, at forholdet mellem Bulgarien og Nordmakedonien er definerende for landets vej mod et EU-medlemskab. Omend der i Bruxelles givetvis er en ret begrænset forståelse for Bulgariens konkrete ageren overfor nabolandet, har EU konsekvent bakket op om sit medlemsland og kontant afvist premierminister Hristijan Mickoskis forhandlingsforsøg.
Hvorfor vil Mickoski egentlig ikke skrive bulgarerne ind i landets forfatning? Direktøren for ECFR’s kontor i Sofia Maria Simeonova stillede i juni spørgsmålet og understregede det paradoksale i den nordmakedonske modvilje: Ved at skrive bulgarerne ind som en adskilt etnicitet fra den makedonske, ville bulgarerne indirekte være tvunget til at anerkende de to befolkningsgrupper som forskellige. Med andre ord, en klokkeklar PR-sejr for Mickoski, der ofte anklager bulgarerne for netop ikke at ville anerkende den makedonske etnicitet.
Men Mickoski og VMRO-DPMNE holder fast. Selv henviser Mickoski ofte til den nagende mistanke om, at Bulgarien ville kunne finde et nyt påskud for at blokere landet igen, når først den bulgarske minoritet er blevet skrevet ind i forfatningen. Den bulgarske rammeposition fra 2019 med dens mange kontante krav lurer i baghovedet. Selvom det afvises af bulgarerne, deles Mickoskis mistanke af ikke så få iagttagere i regionen.
Er det vetoretten eller politikerne, der er det største problem?
Resultatet er dermed, at Nordmakedoniens optagelsesproces i praksis er sat i bero. Samtidig kan der mærkes en stigende frustration blandt befolkningen. Opbakningen til EU-medlemskabet stækkes i takt med, at den politiske krise mellem de to lande vokser: I 2014 ville 80% af befolkningen stemme ja til EU-medlemskab. De seneste par år har tallet ligget mellem 60-70%. Blandt årsagerne oplever nærværende skribent – på et rent anekdotisk grundlag – frustration og en voksende mistillid til fastholdelsen af standarder og gennemsigtighed i optagelsesprocessen. Selv blandt de mere proeuropæiske i befolkningen er det svært at holde modet oppe efter mere end 20 år som kandidatland.
Nordmakedoniens haltende EU-optagelsesproces berører et af de mest omdiskuterede politiske spørgsmål i disse dage. Det er nemlig kravet om enstemmighed i optagelsesforhandlingerne med kandidatlandene, der gennem årene har givet medlemslandene mulighed for at blokere i EU-Rådet. Ifølge Kommissionen og en række medlemslande, heriblandt Danmark, forhindrer beslutningsformen EU i at agere samlet. Samtidig skader det som set i Nordmakedoniens tilfælde selve optagelsesprocessens troværdighed.
I EU vokser frygten for, at flere lande kan bruge den i fremtiden, heriblandt Serbien – såfremt landet optages i EU – overfor Bosnien og Kosovo, og Kroatien overfor Bosnien. Derfor er det efterhånden en erklæret målsætning at få foretaget ændringen. Det kan blandt andet findes udtrykt i det nye regeringsgrundlag her i Danmark.
Nordmakedoniens optagelsesproces er uden tvivl et krystalklart eksempel på enstemmighedens bagside. Men inden man sætter alt på et bræt og ændrer i noget så sensitivt som medlemslandenes suverænitet på det udenrigspolitiske område, som udvidelsespolitikken hører ind under, er det også nødvendigt at anerkende det underliggende problem: At historie- og identitetspolitik er effektive politiske instrumenter, når ens legitimitet som regeringsleder hviler på et skrøbeligt fundament.
I The Rise of Authoritarianism in the Western Balkans fremhæver politologen Florian Bieber netop opdyrkelsen af “bilaterale kriser” som et af den autoritære leders mest effektive politiske værktøj: Der er ikke noget som en ydre fjende til at samle en ellers splittet befolkning. Det var de daværende premierministre Nikola Gruevski og Bojko Borisov udmærket klar over, da de var ved magten. Det er de nuværende premierministre Hristijan Mickoski og Rumen Radev helt på det rene med den dag i dag.
Til gavn for dem, til skade for Nordmakedoniens EU-aspirationer.
